Догори

K2_MonPMEESTE_September+0300RSepPMEEST_MonPM2013

K2_MonPMEESTE_September+0300RSepPMEEST_Sep+03001EEST13 K2_MonPMEESTE_September+0300RSepPMEEST_2013EPMR

Published in Publications

Роль децентралізації для регіонального розвитку в Україні

Регіональна політика є особливим видом державної політики та здійснюється на трьох рівнях: на національному її реалізують центральні (загальнонаціональні) органи влади стосовно окремих регіонів (областей); на суб-національному регіональна політика здійснюється регіональними (місцевими) органами влади та управління стосовно більш дрібних територій (аж до окремих населених пунктів – міста, села, селища, що знаходяться на території конкретної області (району) країни); на міждержавному (міжнародному) регіональна політика проводиться міждержавними інститутами, що діють у межах регіональних інтеграційних об’єднань (наприклад, Європарламент).

Відповідно до Указу Президента України, в даний час, Міністерству економічного розвитку і торгівлі України доручено підготувати проект Державної стратегії регіонального розвитку до 2020 року відповідно до стандартів Європейського Союзу.

Відповідно до Указу Президента України, в даний час, Міністерству економічного розвитку і торгівлі України доручено підготувати проект Державної стратегії регіонального розвитку до 2020 року відповідно до стандартів Європейського Союзу. Підвищення ролі регіональної політики в у функціонуванні української держави, поступовий перехід від короткострокового до середньострокового планування в галузі регіонального розвитку, підвищення вимог до подальшої децентралізації в ресурсному забезпеченні регіонального розвитку - все це вимагає вдосконалення управління у сфері регіонального розвитку. Важливість стратегічного планування в якості важеля для прямого державного впливу на процеси стійкого відтворення регіональних систем збільшується на сучасному етапі реформування системи регіонального розвитку.

Стратегічне планування регіонального розвитку було започатковане в Україні у 2006 році - з моменту прийняття одного з найважливіших інструментів для стратегічного планування в Україні - Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації розробили стратегії регіонального розвитку з метою забезпечення реалізації Державної стратегії регіонального розвитку до 2015 року, а також узгодження довгострокових національних пріоритетів регіонального розвитку з реалістичними стратегічними напрямами регіонального розвитку на місцевому рівні.

Тим не менш, регіональний розвиток показує ряд проблем на сучасному етапі. Аналіз чинного інституційно-правового поля України у сфері забезпечення стабільного збалансованого регіонального розвитку дозволяє визначити системні проблеми, що гальмують процес реформування державного управління регіональним розвитком.Тим не менш, регіональний розвиток показує ряд проблем на сучасному етапі. Аналіз чинного інституційно-правового поля України у сфері забезпечення стабільного збалансованого регіонального розвитку дозволяє визначити системні проблеми, що гальмують процес реформування державного управління регіональним розвитком. Недосконалість інституційно-правового забезпечення створює реальні перешкоди формуванню стратегічних орієнтирів регіонального розвитку. Загальна модель організації влади на регіональному рівні, унормована в Конституції України, втілюючи певні європейські засади регіонального самоуправління (ст. ст. 5 і 132), не відповідає повною мірою принципам і положенням основного європейського документа із цих питань – Хартії.

Основними з-поміж цих невідповідностей є такі:

  • регіональний рівень (область, район) перебуває у віданні центральної ланки державного управління, оскільки в Конституції України, а отже, і в законодавстві загалом відсутнє положення щодо наявності виконавчого органу в районній та обласній радах;
  • не визначено статус правосуб’єктності регіонів, представництво їхніх власних місцевих (локальних) інтересів, статус регіонального самоврядування (це підтверджує редакція частини четвертої ст. 140 Конституції України, в якій зазначено, що обласні ради (як і районні) – це органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, а не областей та/або районів).
  • не унормовано питання проведення незалежного зовнішнього аудиту місцевих бюджетів відповідно до вимог ст. 18 Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів, прийнятої INTOSAI (Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю), членом якої з 1998 р. є Рахункова палата України.

Згідно з вказаною нормою здійснення зовнішнього аудиту ефективності державних фінансів та ефективності органів державної влади і місцевого самоврядування є виключною прерогативою вищого органу контролю державних фінансів. Можливість адміністративного контролю над виконанням місцевих бюджетів у частині делегованих повноважень з боку вищого органу державного контролю не виключається у ст. 8 Хартії. Проте в Україні діяльність Рахункової палати передбачає контроль лише за використанням коштів Державного бюджету України (ст. 98 Конституції України). Серед найбільш вагомих ризиків та явних перешкод на шляху реформування системи державного управління регіональним розвитком – поширення корупції. За підсумками проведеного в Гавані Генеральною Асамблеєю ООН міжрегіонального семінару з проблем корупції (1990 р.) у Кодексі поведінки посадових осіб корупцію було визначено як незаконне отримання державним службовцем особистої чи колективної вигоди, а також зловживання службовим становищем для досягнення такої вигоди. Існує дуже багато визначень корупції, які так чи інакше відображають окремі складники цього багатоаспектного явища. Проте вони вказують на схильність посадової особи, наділеної дискреційними повноваженнями, до використання службових можливостей для незаконного особистого збагачення. 

Масштаби поширення корупції в Україні не зменшуються протягом тривалого часу попри антикорупційні заходи, що вживаються на різних рівнях державної влади. Корупційні відносини руйнують засади публічності та суспільної довіри до влади, у т. ч. місцевої та регіональної. У системі державного управління регіональним розвитком корупційні прояви існують під час формування бюджетної політики, при здійсненні державних закупівель чи визначенні виконавців замовлень, що фінансуються з державного або місцевого бюджету тощо. За подібних умов корупція на регіональному рівні де-факто відіграє функцію паралельного (тіньового) державного управління. У результаті негативного впливу корупції порушується діловий клімат, спотворюються засади ринкової конкуренції, порушуються принципи прозорості приватизації державного майна, гальмується розвиток підприємництва. Високий рівень корупції на регіональному рівні є системною проблемою соціально-економічного розвитку українських регіонів (поряд із інерцією виживання за рахунок допомоги «від бюджету до бюджету» та домінуванням тактики «латання дірок» над довгостроковою політикою розвитку свого регіону). 

Підприємництво та громадськість на регіональному рівні дедалі частіше стикаються з механізмами відтворення кругової поруки, за якої місцеві чиновники, податкові та митні органи прикривають один одного. Корупційні дії часто супроводжують діяльність бюро технічної інвентаризації, пожежних інспекцій, СЕС, митниці, податкової інспекції та інших державних інституцій, що наділені контрольно-інспекційними та дозвільними функціями, володіють компетенцією щодо перевірки (регулювання) підприємницької діяльності. У інституціональній економіці виникнення корупції пов’язують із високою «ціною підкорення закону»: йдеться про грошові та альтернативні витрати суб’єктів господарювання, пов’язані з жорстким дотриманням законодавства. Отже, якщо офіційна «ціна підкорення закону» вища, ніж витрати на корупційні дії, то корупція розвиватиметься швидкими темпами. Таким чином, найбільш дієвим способом подолання корупції є запровадження регуляторних заходів, спрощення дозвільних процедур поряд з поступовою передачею більшої частини управлінських функцій на регіональний локальний рівень та приведення національного законодавства до стандартів демократичних країн. 

В Україні неодноразово розглядалися ідеї щодо сприяння регіональному та місцевому розвитку в Україні відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування та у межах концепції «доброго врядування». Головними принципами домінуючої в Європі системи «доброго врядування» є забезпечення відкритості, участі, відповідальності, ефективності та послідовності у прийнятті управлінських рішень. В українських реаліях це передбачає наближення управління до людей, їхню безпосередню участь у різних формах місцевого та регіонального управління, заміну взаємовідносин за принципом «керівник–громадянин» на відносини типу «постачальник послуг–клієнт». У межах політики запобігання корупції дія концепції пов’язується із реформуванням системи державної служби та спрямовується на встановлення бар’єрів щодо пріоритетності особистих інтересів перед суспільними. Світова практика свідчить, що такі принципи найбільш ефективно діють у країнах з децентралізованою системою управління. 

Адміністративно-територіальна реформа в Україні на сучасному етапі ставить нові завдання у цій сфері для реалізації потенціалу окремих регіонів, умов їх стійкого розвитку на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади. Тому чітке розуміння децентралізації має теоретичне і прикладне значення, адже дозволить належно вивчити теоретичні засади та відповідний практичний досвід цього процесу, визначити напрями та перспективи його реалізації в умовах української дійсності. Децентралізація у загальному вигляді – це спосіб територіальної організації влади, при якому держава передає право на прийняття рішень з визначених питань або у визначеній сфері структурам локального чи регіонального рівня, що не входять у систему виконавчої влади і є відносно незалежними від неї. Під децентралізацією часто розуміється перерозподіл владних повноважень та обсягів компетенції між центральним та місцевими рівнями організації публічної влади із зміщенням акценту на місцевий рівень в частині здійснення заздалегідь окреслених і гарантованих державою функцій. Її визначають як один з ключових принципів розвитку демократії в державах Європейського Союзу і Ради Європи, основою їх регіональної політики. Закріплення за органами місцевого самоврядування повноважень здійснюється за принципом “завдання, які можна успішно виконувати на найнижчому рівні управління (наприклад, на рівні муніципалітетів), повинні здійснюватися саме там, тоді як за завдання, що є поза межами невеликого муніципалітету, мають відповідати регіональні органи управління”. Важливим для оптимізації державної влади є обмеження кола її владних прерогатив, яке у сучасній літературі визначається як “функції загальних справ” (найбільш загальні напрями розвитку та забезпечення нормальної життєдіяльності держави). Адже великої шкоди для суспільства може завдати надмірна концентрація виконавчої влади, яка є найбільш ієрархічною, пов’язана з організацією управління на всіх рівнях публічної влади.

Саме регіональний рівень публічної влади виступає основним бенефіціарієм від децентралізації публічної влади в унітарній державі. Крім нормативного оформлення, регіональний рівень публічної влади децентралізованої унітарної держави набуває специфічного статусу територіальної громади, населення якої претендує на сукупність прав та обов’язків, притаманних населенню територіальної громади, зокрема, право на місцеве (регіональне) самоврядування. У багатьох країнах одним із основних мотивів децентралізації є кращі перспективи місцевого розвитку. Це в повній мірі стосується й України. Розвиток, звичайно, можливий і без децентралізації, але перевага сильних органів місцевого самоврядування в більш ефективному управлінні, про що йшлося раніше, сприяє покращанню місцевих та регіональних проектів розвитку. Місцеве самоврядування може усунути інституційні та юридичні перешкоди і заохочує інноваційні форми вирішення місцевих проблем. Заходи з розвитку за участю громадян дозволяють планувати діяльність у відповідності до специфічних потреб місцевого населення.Місцевий та регіональний розвиток сьогодні є складовою частиною діяльності місцевих органів влади та територіального устрою в країнах Європейського Союзу. Впровадження децентралізації, створення та зміцнення відповідних інститутів на регіональному рівні переважно є частиною процесу. Оскільки ЄС надає великого значення регіональній політиці, для країн-кандидатів є важливим рухатися у цьому напрямку та адаптувати своє законодавство у відповідності до складових регіонального підходу. 

Світовий досвід свідчить, що більшість громадян готові робити свій внесок у місцеві проекти (програми, стратегії) розвитку, коли вони можуть брати участь у прийнятті рішень і відчувають, що проект покращує конкретні умови проживання. Дозволяючи місцевим громадам визначати, як потрібно планувати ту чи іншу програму розвитку, органи місцевого самоврядування цим самим зміцнюють їхні почуття власності та відповідальності за проект. Це також створює персональну зацікавленість конкретного громадянина в успішному завершенні програми. Тому громадяни витратять більше часу та ресурсів на досягнення цілей проекту, що, в свою чергу, допоможе досягти кращих результатів, аніж у випадку, коли рішення про заходи програми приймаються далеким центральним урядом. Органи місцевого самоврядування можуть зробити розвиток більш сталим шляхом безпосереднього залучення громадян до реалізації проектів. Можливість брати участь у плануванні проектів (програм, стратегій) розвитку на ранніх стадіях, в свою чергу, заохочує місцеве населення належним чином контролювати і захищати результати проектів. Основною метою децентралізації повноважень та відповідальності в країнах Європи є забезпечення регулярних суспільних послуг та впровадження стратегічного місцевого розвитку, що призведе до покращення якості послуг і місцевих стандартів життя. Передача окремих повноважень на місцевий рівень покращить процес прийняття рішень і визначення пріоритетів, кількість, якість та вартість послуг відповідно до уподобань місцевих користувачів послуг. 

Перші кроки на шляху до покращання суспільних послуг пов’язані з розподілом повноважень та сфер відповідальності між різними рівнями управління. Це стає можливим тільки тоді, коли чітко визначені функції та повноваження передаються від одного рівня влади до іншого, особливо від центрального уряду до органів місцевого самоврядування. Для успішних реформаторських дій децентралізація функцій повинна відбуватися поряд з передачею достатніх фінансових ресурсів та майна для забезпечення виконання органами місцевого самоврядування якісних та доступних послуг. Коли фінансові ресурси надаються органам місцевого самоврядування, тоді вони можуть генерувати свої власні доходи, встановлюючи та збираючи податки та збори за надані послуги, керуючись при цьому принципами компенсації вартості послуг. Необхідні фонди також створюються шляхом ефективного управління комунальною власністю та вільною частиною бюджету, що повністю залежить від рішення, прийнятого органом місцевого самоврядування. Самодостатність та автономія бюджетних витрат на розподіл місцевих послуг дає можливість органам місцевого самоврядування надавати якісні та доступні суспільні послуги у відповідності до потреб та пріоритетів своїх громадян. Вони регулюють процес надання послуг, базуючись на коротко- та довготерміновому стратегічному плануванні, у т.ч. у сфері регіонального розвитку. Упродовж останніх років простежується фактична кризовість стану практично всіх сфер соціально–економічного життя України, а це свідчить за низьку ефективність управління країною. Криза державного управління, зокрема регіональним розвитком, багатьма науковцями та практиками пояснюється цілим рядом недоліків самого процесу управління. Один з них пов’язаний з переплетінням функцій різних гілок влади на різних рівнях управління, а, отже, під час моделювання чи аналізу органів управління однією з центральних проблем є співвідношення централізації та децентралізації в ієрархічних структурах. Нежиттєздатність надмірної централізації засвідчила історія ХХ сторіччя. Історично система централізації виявила межі своєї ефективності, які визначаються негнучкістю централізованих систем, домінуванням відношень панування, насильства, придушення, насамкінець, тенденцією до переродження централізму у диктаторські, авторитарні та тоталітарні політичні режими.

Якщо за керованими залишається тільки виконання, а виключно всі управлінські функції за керівниками, то управління є високоцентралізованим.Якщо ж керівництво обмежується постановкою мети для своїх підлеглих, а планування досягнення цілей, контроль проміжних результатів залишає на їх розсуд, то тут вже спостерігається тенденція до децентралізації управління. І чим більше управлінських функцій делеговано виконавцям, тим вищим буде ступінь децентралізації управління. Надмірна централізація не може бути ефективною через  складну диференціацію інтересів та потреб різних частин держави. Можливості ефективного державного впливу на суспільні процеси навіть за найкращих намірів є досить обмеженими, і держава нездатна розв’язати всіх проблем, які постають перед громадянами. Високий ступінь централізації управління регіональними і місцевими проектами зазвичай негативно впливає на залучення інвестицій, призводить до втрати можливості вчасно і якісно реагувати на потреби регіонів і міст та сприяти їхньому забезпеченню необхідними ресурсами. Централізація корисна лише в певних межах, а вони ще й змінюються залежно від того, про яку конкретно службу йдеться. Лише практика дозволить після багатьох пробних експериментів визначити формулу з найменшим відсотком шкоди». А надмірна децентралізація не може бути ефективною через реальне переплетення соціально–економічних проблем, виникаючих як по вертикалі, так і по горизонталі. Недостатнє управління може виявитися настільки ж деструктивним явищем, як і надмірне. Співвідношення централізації й децентралізації у сфері управління – це не поєднання двох складових, де збільшення одного елемента спричинює зменшення іншого. Діалектичний взаємозв’язок між ними складний. Якщо дотримуватися з певного оптимуму, то відхилення від нього при визначенні вагомості одного елемента порушить і функціонування іншого.

Система має системні властивості, які неможливо відшукати в її елементах. Неможливо передбачити властивості системи в цілому, розбираючи та аналізуючи її по частинах. Єдиний спосіб виявити та вивчити ці властивості – це змусити запрацювати всю систему. Саме синергетичний підхід є оптимальним у нормалізації та поліпшенні стану управління державою. У процесі створення нової децентралізованої системи управління необхідним елементом є поєднання загальнодержавних, регіональних та місцевих інтересів, врахування місцевої специфіки соціально–економічного, політичного та культурного розвитку. Перед управлінням регіональним розвитком постає нелегке завдання: одночасно вирішувати як диференційовані, так і інтеграційні проблеми. Ефективність децентралізації прийняття рішень перебуває у прямій залежності від диференціації інтересів. Соціально–економічна диференціація високорозвиненого суспільства передбачає переплетення інтересів різних прошарків суспільства у результаті соціального обміну. Тим активніший соціальний обмін, чим різноманітніші інтереси та потреби, що артикулюються різними соціальними групами. Необхідно знайти раціональне співвідношення діяльності різних рівнів влади для своєчасного, повного та якісного забезпечення населення послугами. Чільною тенденцією у сучасних моделях влаштування державного управління є чіткий розподіл сфер діяльності, функцій та відповідальності між різними рівнями влади. Це дозволяє уникнути конфліктів та перекладання відповідальності між ієрархічними рівнями у державному управлінні. В економічному сенсі децентралізація викликана визнанням необхідності раціональніше, ніж у минулому, використовувати державні ресурси. Для сприяння процесу децентралізації, посилення місцевого самоврядування та створення сприятливого середовища для широкої громадської участі у плануванні, здійсненні та оцінці результатів розвитку в ряді країн створюються інституціональні структури регіонального розвитку, які є ключовим компонентом національної політики.

Наприклад, у Чеській Республіці існує Міністерство регіонального розвитку. В Естонії відповідальним міністерством є Міністерство внутрішніх справ, у Польщі – Міністерство економіки. У Румунії спеціальне міністерство відсутнє, а розвитком регіонів керує Рада з Реформ, що входить до структури Ради Міністрів. У більшості центральних та східноєвропейських держав існують національні агенції з питань регіонального розвитку як виконавчі агенції, що допомагають відповідному міністерству як відносно незалежні інституції. У Румунії вони мають законодавчо визначені функції та є громадськими неприбутковими організаціями, обов’язковими для регіонів. У Польщі та Чеській Республіці агенції регіонального розвитку – це неурядові організації із залученням державних інституцій, що функціонують як прибуткові асоціації, або як неприбуткові організації (фонди у Польщі, асоціації у Чехії). На сучасному етапі в Україні першочерговим завданням є збереження унітарного державного устрою України з одночасною децентралізацією – важливою складовою оптимізації системи органів державної влади і місцевого самоврядування. Отже, визначальними в умовах демократизації українського суспільства, європейської інтеграції є його реалізація відповідно до існуючих міжнародних стандартів і потреб людини, трансформація системи влади і територіальної організації. Надмірне посилення центральної влади – шлях до централізму, а результатом безмежної самостійності регіонів можуть стати сепаратизм, руйнування державності. Звідси завданням для науки і практики є пошук і забезпечення таких механізмів, які підтримували б оптимальне співвідношення між різними рівнями влади, забезпечували територіальну цілісність, єдність держави і прагнення регіонів реалізувати власний потенціал, надавати відповідні послуги населенню та максимально ефективно реалізовувати стратегії регіонального розвитку.

 

Максим Корявець